LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Un Marco de Interpretación de la Política en Acción

Una introducción, en verdad necesaria.

Desde que incursioné a hacer estudios de posgrado en la Universidad de Costa Rica, y matriculé en Gobierno y políticas Públicas, un posgrado regentado por las escuelas de Ciencias Políticas y Administración Pública, me sentí gratamente atraído por una buena parte de la teoría, ya por entonces abundante sobre el Gobierno y Las Políticas Públicas. Mis profes fueron excelentes y exigentes con todo el grupo de estudiantes, todas las personas muy disciplinadas y con buen nivel académico. No estoy hablando de mí, porque no suelo autocalificarme. Por cierto, desde este ensayo le mando un abrazo afectuoso de agradecimiento imperecedero a todas las personas académicas con las que tuve contacto durante los estudios de posgrado, pero hoy especialmente rindo tributo a dos excelentes profesores que lamentablemente fallecieron: uno de ellos el Dr. Luis Garita, fue Rector de la UCR, fue mi tutor de la tesis, quien murió trágicamente en un accidente. Lo sentí en el alma. El otro el Dr. Roger Chunrside, de gran calado teórico también. Los quise mucho.

¿Por qué me sentí tan atraído por la teoría del Gobierno y las políticas Públicas? Aquí empieza mi propio marco interpretativo, el cual es de mi única responsabilidad. Eximo a todo el elenco de profesores de lo que yo haya dicho, o de lo que escriba en adelante. Pero eso es lógico, cuando uno se gradúa, como se lo dije siempre a mis estudiantes de la Universidad Nacional, adquiere su propia personalidad académica, por así decirlo. Al menos esa debe ser la pretensión. Si la carrera seguida fue buena, nada puede honrar más al profesorado y a la misma disciplina científica (en este caso interdisciplina; a eso voy), que cada graduando adquiera su propio criterio, no solo frente a quienes fueron sus maestros, sino también ante los teóricos. Respeto irrestricto por todas las personas concernidas en la disciplina, la interdisciplina o en las diversas corrientes de la multidisciplinariedad; justamente por ello, la independencia de criterio que se haya logrado adquirir, es lo que le da más realce y mérito a todo el elenco académico y a la misma teoría. En este sentido, cada cual se hace cargo de su propia formación. Insisto, la independencia de cada graduando es el punto más alto al que se puede aspirar. Así entiendo la academia universitaria y de ese modo la traté de difundir, ya como académico, ya como rector de la UNA.

¿Qué fue lo que más me hechizó del estudio del Gobierno y las Políticas Públicas?

Primero: No se trata de una disciplina, como lo es la Ciencia Política, la Sociología, la Economía, la Administración Pública o el Derecho. Me encontré ante la confluencia de varias disciplinas, cuando menos de las ciencias sociales. Las citadas, insoslayablemente están implicadas. Por eso se trata, sin lugar a duda, de un esfuerzo multidisciplinar o quizás interdisciplinar. Conste, según mi criterio, ninguna de las disciplinas que concurren desaparece. Todo lo contrario, para que haya verdaderamente interdisciplinariedad, multidisciplinariedad y pueda llegarse inclusive a la transdisciplinariedad, el requisito es que cada disciplina mantenga y cultive su vigor, su propio ámbito de conocimiento. Pero, obviamente debe producirse fruto de la concurrencia de varias disciplinas, hasta que aparezca un área común entre todas ellas con respecto a la realidad social. En este caso, la realidad costarricense. Deseo recalcar por su relevancia que, el área común no puede significar oscurecimiento de las disonancias entre las diversas disciplinas, ni mucho menos, ignorancia de las decantadas diferencias entre ellas; ni siquiera es requisito que se aminoren los enfrentamientos teóricos a lo interno de cada ramal del árbol de la ciencia. Todo lo contrario, el debate más bien ha de reverdecer, porque es lo propio del saber.

No hay ciencia sin preguntas punzantes, no hay verdadero desarrollo científico, si no se resaltan las contradicciones, fruto de las diferentes maneras de apreciar y entender la realidad. La unanimidad de criterios en la búsqueda del conocimiento, como lo entiendo, es el opuesto de la ciencia. Me apresuro a aclarar que, en mi vida he buscado la conciliación (lo digo en serio, aunque algunas personas que me han visto actuar puedan creer que no es así); pero, entiendo la conciliación solamente después de que se han ventilado las divergencias, sobre la materia en cuestión, con amplitud y rigor científico. La verdad, siempre tan escurridiza, es relativa y fluye fruto de una exploración valiente de tesis contrapuestas.

Segundo: Apenas comenzando a incursionar en el tema de las políticas públicas, nos percatamos que hay dos ricas vertientes para abordar el tema, la teórica y la práctica. Joan Subirats, a quien ya citamos en el anterior ensayo, describe la relación biunívoca (de correspondencia) que se ha logrado establecer entre la teoría de las políticas públicas y su intervención en las sociedades pluralistas. Se nos aclara primero que, la política no es sólo preocupación por los mecanismos de poder y legitimidad, ni tampoco exclusivo interés por el mundo de la representación política, como lo había pregonado la disciplina de la ciencia política, cuando se ha visto influida por el racionalismo. Por esa razón, en las Políticas Públicas se trata de analizar ´la política en acción´, conectando con otras disciplinas, como se ha hecho mediante la intervención pública en sociedades pluralistas. Podríamos ahondar diciendo que para aclarar los procesos que acaecen en sociedades plurales, es menester conjuntar la perspectiva de distintas disciplinas, ya no solo, como quedó dicho, respetando las diferencias, sino más bien aprovechándolas. Un solo enfoque epistemológico no daría abasto para desentrañar todos los secretos de la intrincada realidad en estas sociedades. (Cfr. en: Lindblom, Ch. “El Proceso de Elaboración de Políticas Públicas”. Colección estudios serie de administración general, Instituto Nacional de Administración Pública Madrid. Editado y traducido por Eduardo Zapico Goñi, ministerio para las administraciones públicas, 1991).

Como puede verse hay una distancia entre el esquema racional legal, en el que opera la división de poderes, donde “unos deciden y otros ejecutan”, frente al supuesto de las políticas públicas. La diferencia estriba en que, aquí ya no solo se trata de un enfoque pluralista, sino de una realidad en la que, “…los poderes y recursos se distribuyen de manera desigual, [en donde] los procesos decisionales son … el resultado de interacciones múltiples en las que participan muchos actores (políticos electos, funcionarios de todos los niveles, pero también partidos, grupos de interés, expertos, académicos, medios de comunicación…) de manera simultánea.” (Cfr. Ibidem). Además, retengamos aquello de que se “burocratizan los procesos políticos” y se “politizan los procesos burocráticos”, y por añadidura “se socializan unos y otros”. Con frecuencia las fronteras entre la administración y la política, o más precisamente entre políticos y burócratas se tornan borrosas, se disipan y se vuelven más confusas.

Me resulta muy elocuente y, bastante coincidente con mi manera de pensar el siguiente párrafo extraído del mismo Subirats, que dice así: “Cuando hablamos, por tanto, de “Política Pública”, nos estamos refiriendo a “procesos”, “decisiones”, “resultados”; …, pero sin que ello excluya conflictos entre intereses presentes en cada momento, tensiones entre diferentes definiciones del problema a resolver, entre diferentes racionalidades organizativas y de acción, y entre diferentes baremos y perspectivas evaluadoras. -Agrega Subirats- estamos pues ante un panorama lleno de “poderes” en conflicto, enfrentándose y colaborando ante opciones y cursos de acción específicos.” (Cfr. Ibid.) Yo No hubiera podido decirlo mejor.

Como puede verse, tiende a superarse el paradigma racional-legal; se trata de un nuevo enfoque de la ciencia política que pretende abandonar la rigidez en el análisis de la realidad, alejándose del método formal-institucionalista.

Tercero: Se requiere por lo consiguiente, un enfoque mucho más flexible de la realidad social, más empírico; por eso se habla de la “política en acción”. Los líderes políticos y dirigentes de los gobiernos deben ser capaces de tener una lectura muy amplia de la vida y de la realidad de su propio país. La única fuente de donde emana el poder ya no es la de los poderes formales establecidos. Se va acabando aquello tan propio del renacimiento europeo, pero que continuó permeando la política en todas partes, incluso en las democracias occidentales, de “l´etat c´est moi”. Famosa frase atribuida al Monarca Luis XIV, pronunciada paradójicamente en su lecho de muerte, el 13 de abril de 1655, antes del surgimiento del parlamento en París, Francia. La frase pone de relieve el absolutismo monárquico. Se le atribuye también haber expresado -extraigo la frase de un relato en inglés que dice- “I die, but the state will always remain”. En traducción libre, la frase significa: “Yo muero, pero el Estado siempre permanecerá”.

Las políticas públicas también suponen en medio de toda esta realidad tan compleja, que los gobernantes se abran para aceptar y estimular la participación de la ciudadanía. Mi particular opinión es que todavía no se ha desmenuzado bien cómo, en que forma es que los diferentes sectores sociales participan, tanto en el proceso de toma de decisiones, como en la ejecución misma de estas y finalmente en la evaluación. Nada de esto es, ni debería ser del único resorte del jefe del poder ejecutivo y su equipo, suponiendo que tenga un conjunto congruente y con ideas claras y un plan de acción para enfrentar los desafíos, cosa que no siempre ocurre.

¿Cómo funciona el proceso en Costa Rica hoy? Sería bueno un rico intercambio y evaluación de lo que está ocurriendo, porque si el gobernante, las personas que fueron nombradas para comandar los ministerios, los presidentes ejecutivos de las instituciones autónomas, sus diputados, embajadores, etc., carecen de cohesión y por añadidura no comprenden esta dinámica social, me temo que la van a pasar muy mal; muchos dirigentes políticos, no solo en esta administración, siguen creyendo que el ejecutivo es la única fuente de donde emanan las líneas de acción gubernamentales. El conflicto del presidente Chaves con el poder legislativo, con el judicial y con la prensa, en lugar de resolverse, parece agigantarse y prolongarse, de acuerdo con la mayoría de las fuentes de información. El presidente no ha tomado conciencia de lo grave que le puede resultar al país, sus poses demasiado verticalistas, como si le asistiera el derecho a dictar “ordenanzas” hacia los demás poderes del estado y con la prensa, en lugar de promover el diálogo constructivo.

Por otra parte, es muy grave confundir la participación ciudadana con las visitas del presidente a las localidades, donde en la mayoría de los casos, si no en la totalidad, Rodrigo Chaves se presenta como un protagonista que imparte instrucciones, pero escucha y recoge muy poco de las preocupaciones de la gente. No se ha tenido el cuidado de abrir y facilitar otros canales de acceso de la ciudadanía al ejecutivo y a sus diputados. El tema de la participación ciudadana es vital en el análisis de las políticas públicas.

Otra observación bastante delicada estriba en que, a estas alturas del gobierno, la agenda del ejecutivo no está para nada clara. Quizás a eso se deba que las distintas fuerzas organizadas de la sociedad no han encontrado cómo participar en la agenda pública; algo que desde la óptica de las políticas públicas también resulta de vital importancia. Desconcierta más bien que, el arsenal de promesas hechas por el presidente Chaves cuando era candidato a la presidencia, no solo no se han cumplido, sino que no encuentran lugar en la agenda del ejecutivo. ¿Qué pasa con la promesa de bajar el precio de las medicinas, para poner un ejemplo? ¿En qué quedó la grandilocuente promesa, formulada en el último debate con José María Figueres transmitido por Radio Monumental, de acabar con los monopolios privados? ¿Y qué hubo de su insistencia en ese mismo debate de eliminar las trabas al emprendedurismo, o a mejorar la red de transporte público, mejorar la recolección de materiales reciclables y los alcantarillados para lo cual dijo que intervendría el A y A. En el discurso de toma de posesión reiteró su oferta de emitir decretos ejecutivos para atacar el aumento del costo de la vida. ¿En qué estado se encuentra esta oferta, uno de los “leit motiv” de su campaña? (Cfr. Semanario Universidad, 29 de marzo del 2022).

Todo este conjunto de promesas incumplidas es algo grave, desde la perspectiva de las políticas públicas, puesto que no hay nada que vulnere más la institucionalidad democrática de un país, que engañar a la ciudadanía con promesas cuyo trámite en muchos casos el postulante desconocía, o el país carece de contenido económico para llevarlas a cabo.

Epílogo:

En mi concepto, no queda suficientemente esclarecido, si el arsenal de herramientas proporcionadas al análisis por las políticas públicas es aplicable solamente a lo que se llaman sociedades democráticas que, en una buena parte de los profesionales, las asemejan a las sociedades de mercado. El análisis de sociedades con gobiernos de partido único, o de regímenes políticos con un ejecutivo ampliamente preponderante, o bien bajo el mandato de un dictador, no me queda claro si en la teoría de las políticas públicas, pueden ser objeto de análisis. En el caso del eminente Charles Lindblom, solo en muy pocas ocasiones, menciona ese tipo de sociedades en el libro aquí citado. Ciertamente como lo advierte Joan Subirats, “No es quizás el libro más importante o relevante de la densa bibliografía de Lindblom, pero sí es un libro fundamental para adentrarse en una aproximación al mundo de la política que se ha revelado como muy fecunda en estos últimos treinta años” Aún más, el mismo Subirats, en la parte final de su prólogo al libro de Lindblom, afirma: “…Para mí representa un verdadero honor firmar este pequeño prólogo a este libro de Charles E. Lindblom, con el que esperamos -y esto es lo más relevante de mi argumentación- que el lector español en general, y aquellos interesados en conocer mejor el funcionamiento del sistema político pluralista y de la forma de proceder de sus administraciones públicas, encuentre elementos de reflexión y de análisis que nos permitan mejorar la capacidad de respuesta de esas administraciones en relación a las demandas sociales.” (Cfr. Id.).

En su enjundioso trabajo, Lindblom deja claro que el libro incursiona en el análisis de sociedades en las que el “juego del poder” se da en sociedades democráticas, donde hay una gran cantidad de poderes en conflicto, hay burocracia, empresa privada (y por tanto mercado) y un sinfín de otros grupos de interés. Ciertamente Lindblom aclara que, normalmente la empresa privada ostenta una posición privilegiada, concretamente en la sociedad estadounidense que es la que analiza. Personalmente añado que, en una gran parte de sociedades de este tipo, el predominio de la empresa privada en el juego del poder es mucho más preponderante de lo que generalmente se reconoce. Hasta el extremo de que los procesos electorales se ven empañados en gran cantidad de ocasiones por esta circunstancia, aun cuando los votos en las elecciones se contabilicen con competencia y probidad. De manera que la desigualdad económica y social, tan común hoy, mina la consistencia de una sociedad democrática e interfiere en el supuesto pluralismo y en su funcionamiento en general.

¿Por qué razón, me pregunto, así como lo hace cualquier otra disciplina, las políticas públicas tendrían que privarse de analizar cualquier sociedad, aún aquellas donde el mercado sea casi inexistente e impere un ejecutivo de un poder avasallador? En todas las sociedades existen poderes ocultos, que como lo adelanté, son tanto más invisibles, cuanto mayor sea su intromisión tras bambalinas en el juego democrático. Sin embargo, ahí están las políticas públicas en sociedades supuestamente plurales, desde los Estados Unidos de Trump, pasando por el Brasil de Bolsonaro, hasta la Nicaragua de Ortega que formalmente tiene mercado, empresa privada; aunque ciertamente un juego electoral bastante amañado y corrupto. Si no reconocemos los poderes ocultos que se mueven tras bambalinas, no entenderíamos cómo de la noche a la mañana a finales de la década de los ochenta del siglo XX, saltaron en pedazos las sociedades del llamado “socialismo real”, empezando por la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, donde se suponía el poder omnímodo del ejecutivo, el ejército y del régimen de partido único. El debate apenas comienza.